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最高人民法院发布行政不作为案例选摘
】来源:本站   时间:2016-04-07 16:22  

   一、张恩琪诉天津市人力资源和社会保障局、天津市社会保险基金管理中心行政不作为案

  (一)基本案情
  张恩琪于2013年3月13日、10月16日向天津市人力资源和社会保障局(以下简称市社保局),9月25日向天津市社会保险基金管理中心(以下简称市社保基金中心)邮寄信函,主要内容为要求履行法定职责,对其社会保险缴费基数偏低和少缴、漏缴问题进行强制征缴。市社保局于2013年10月26日收到信函后,认为其所述问题不属于该局职责,属于市社保基金中心职责,遂将信件转至该中心办理。该中心于2013年11月29日向张恩琪出具《关于张恩琪信访反映问题的答复》,主要内容为其已经办理退休手续,退休待遇均由其参保所在区的社保局审批确定,且在审批之前已经本人对缴费基数、缴费年限等事项进行了确认,该中心作为社保经办机构,负责依据区县社保局审批结果及有关政策规定按时足额发放退休待遇。张思琪先是针对市社保局、市社保基金中心分别提起诉讼,因各自答辩不具备相应职责而申请撤诉,后将两单位作为共同被告诉至法院,请求确认市社保局向市社保基金中心转交信件行为违法,撤销市社保基金中心上述答复,判令二被告履行法定职责,对其诉求予以答复。
  (二)裁判结果
  天津市和平区人民法院一审认为,根据《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定,市社保局具有负责全市社会保险费征缴管理和监督检查工作的行政职能,其于2011年10月19日向与其存在隶属关系的市社保基金中心下达文件《关于社会保险举报投诉案件受理查处职责分工的通知》,第二项明确规定“对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的举报、投诉,由社会保险经办机构受理查处,逾期仍不缴纳的,由社会保险经办机构提请有管辖权的劳动监察机构实施行政处罚,具体程序由市劳动监察机构与市社会保险经办机构制定”。故市社保局将信件转至市社保基金中心办理并无不当。市社保基金中心应对原告信函要求事宜作出明确处理,但其未在60天内作出答复,且在此前原告起诉该中心不履行法定职责一案中,隐瞒了市社保局下达上述文件的情况,在答辩状中否认其具备相应职责,导致原告认为起诉被告主体有误而申请撤诉,系未履行法定职责并进行推诿。其给原告出具的《关于张恩琪信访反映问题的答复》,在未对原告提出的请求作出明确处理的情况下,直接以信访形式答复显系不妥。遂判决:一、市社保基金中心于本判决生效之日起三十日内对原告请求作出处理并将结果书面告知原告,在规定期限内不履行的,从期满之日起按日处70元罚款;二、驳回原告其他诉讼请求。一审宣判后,各方当事人均未上诉。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:人民法院以行政裁判方式明确了行政主体在社保管理方面的相关职责。基于行政管理复杂性和法律规定不明确,在职权界线不清晰的情况下,行政机关之间应当主动沟通联系,共同协调解决,不能互相推诿,甚至和老百姓“捉迷藏”。社会保险待遇涉及千家万户,关乎个人生老病死,无论是社保机关还是经办机构都必须积极履责,方为责任政府应有之义。人民法院对于行政主体在诉讼中隐瞒其与有关单位之间关于职权划分的相关文件的,应依法制裁,必要时可向纪检监察部门通报反映;在行政主体相互推诿,均否认具有相应法定职责的情况下,可依法将相关行政主体都列为被告,共同参加诉讼,通过庭审举证、质证和辩论,最终确定履责主体。同时,为保证履责判决的及时履行,可以在判决时一并明确不履行判决的法定后果,既督促行政主体尽快履责,也有利于保障生效裁判的迅速执行。本案裁判对类似案件的处理具有指导、示范意义。
  二、张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案
  (一)基本案情
  2013年10月16日,张风竹向河南省濮阳市国土资源局(以下简称市国土局)书面提出申请,请求该局依法查处其所在村的耕地被有关工程项目违法强行占用的行为,并向该局寄送了申请书。市国土局于2013年10月17日收到申请后,没有受理、立案、处理,也未告知张风竹,张风竹遂以市国土局不履行法定职责为由诉至法院,请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法,并要求被告对土地违法行为进行查处。
  (二)裁判结果
  濮阳市华龙区人民法院一审认为,土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件,应当受理。土地管理部门受理土地违法案件后,应当进行审查,凡符合立案条件的,应当及时立案查处;不符合立案条件的,应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。本案原告张风竹向被告市国土局提出查处违法占地申请后,被告应当受理,被告既没有受理,也没有告知原告是否立案,故原告要求确认被告不履行法定职责违法,并限期履行法定职责的请求,有事实根据和法律依据,本院予以支持。遂判决:一、确认被告对原告要求查处违法占地申请未予受理的行为违法。二、限被告于本判决生效之日起按《土地违法案件查处办法》的规定履行法定职责。
  市国土局不服,提出上诉,濮阳市中级人民法院二审认为,根据《土地违法案件查处办法》规定,县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。上诉人市国土局上诉称2013年10月17日收到对土地违法行为监督的申请后,已进行了受理核查,但上诉人未及时将审查结果告知申请人,上诉人的行为未完全履行工作职责,违反了《土地违法案件查处办法》第十六条的规定。二审判决驳回上诉,维持原判。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:通过行政审判职能的发挥,督促土地管理部门及时处理群众举报,切实履行查处违法占地相关法定职责,以回应群众关切、保障土地资源的合法利用。土地资源稀缺、人多地少的现状决定了我国必须实行最严格的土地管理制度,但长期以来土地资源浪费严重,违法违规用地层出不穷,既有土地管理保护不力的原因,也有人民群众难以有效参与保护的因素。公众参与,是及时发现和纠正土地违法行为的重要渠道,也是确保最严格的土地管理制度得以实施的有效手段。依法受理并及时查处人民群众对违法用地行为的举报,是土地管理部门的权力更是义务。《土地违法案件查处办法》第十三条规定了“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件,应当受理。”第十六条又对受理后的立案查处等程序作出明确规定。经了解,市国土局不仅在本案中对张风竹的申请未依法履行职责,对另外九人的申请也存在同样问题而被法院判决败诉。本案的裁决对确保最严格的土地管理制度的正确实施和公众参与具有积极意义。
  三、彭某诉深圳市南山区规划土地监察大队行政不作为案
  (一)基本案情
  彭某、陆某分别是深圳市南山区某小区A座902房和901房业主。2011年9月1日,南山区规划土地监察大队(以下简称区监察大队)接到群众来电反映901房住户存在违法加建行为,经调查取证,查明陆某在901房的开放式阳台上有违法搭建钢结构玻璃幕墙的行为,遂于2011年9月4日作出《责令停止(改正)违法行为通知书》,责令其立即停止违法行为并在2011年9月7日12时前清理并自行拆除。2011年10月25日,区监察大队又作出深南规土行罚字(2011)第07017号《行政处罚决定书》,认定陆某违法搭建玻璃幕墙行为违反《深圳市城市规划条例》有关规定,决定依法拆除玻璃幕墙,并书面告知其应自上述处罚决定书送达之日起十五日内自动履行该决定,逾期不履行的,将依法强制执行。该《行政处罚决定书》于当日送达陆某。2012年1月9日,区监察大队向深圳市房地产权登记中心建议对901房产实施产权暂缓登记。2013年1月28日,区监察大队作出《催告书》,要求陆某拆除阳台搭建玻璃幕墙,恢复阳台原状。针对涉案《责令停止(改正)违法行为通知书》和《行政处罚决定书》,陆某在法定期限内未提起行政诉讼,亦未申请188bet开户网址 。截至案件开庭审理之日,上述违法搭建的玻璃幕墙尚未拆除。902房业主彭某认为区监察大队在发出《责令停止(改正)违法行为通知书》后,对后续执行情况不管不问,是一种行政不作为,故以区监察大队为被告诉至法院,请求确认被告未履行强制拆除的行为违法,责令被告立即依法作为,强制拆除违建部分。
  (二)裁判结果
  深圳市南山区人民法院一审认为,区监察大队作为区规划土地监察机构,具有对本行政区域内违法用地和违法建筑行为进行调查取证、认定,依法实施行政处罚以及强制执行的职责。在依法作出限期拆除违法建筑的行政决定后,当事人在法定期限内不申请188bet开户网址 或者提起行政诉讼的,应当依照《中华人民共和国行政强制法》《深圳经济特区规划土地监察条例》等法律、法规规定的强制执行程序作出处理。至于有权机关须在何期限内作出强制执行的决定并依法实施强制拆除,法律法规并无明确规定,但应在合理期限内履行其法定职责。本案中,被告作出限期依法拆除的行政决定后,在行政相对人未申请188bet开户网址 亦未提起行政诉讼、且拒不履行的情况下,至开庭审理之日止,在长达一年多的时间里,其仅作出催告而未对案件作进一步处理,且未提供证据证明有相关合法、合理的事由,其行为显然不当,已构成怠于履行法定职责,应予纠正。鉴于作出强制执行决定和实施强制拆除属于行政机关的行政职权,且实施行政强制拆除具有严格的法定程序,故不宜直接责令区监察大队强制拆除违法建筑,遂判决区监察大队于判决生效之日起三个月内对南山区某小区A座901房的违法建设问题依法继续作出处理。彭某及区监察大队均不服一审判决,提起上诉。深圳市中级人民法院二审以相同理由判决驳回上诉、维持原判。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:人民法院以裁判方式昭示了合法生效的行政决定必须得到执行。不以法律强制作为后盾的处罚决定,就象无焰的火,不亮的光,最终会损害公众对法治的信仰,甚至诱导群体性违法。对违法建筑的查处和拆除,始终是城市管理的难点,也是规划部门和土地管理、市容管理部门的执法重点。相关行政执法机关对违法建筑的查处,不能仅仅止于作出处罚决定,而应当依据《行政强制法》的规定,采取有效措施,确保处罚决定的执行,才是完全履行法定职责。拆违虽难,但不能成为行政机关怠于履行法定职责的借口。《城乡规划法》第六十八条规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。当然,由于行政管理的多样性,法律法规一般不会规定作出处罚决定后行政机关强制拆除的期限,但仍需要在合理期限内履行。本案中,人民法院认定区监察大队在作出《行政处罚决定书》长达一年多的时间里一直未强制执行,已明显超过合理期限,属于怠于履行法定职责,在判决方式上责令其继续处理,既符合法律规定精神,也有利于尽可能通过教育说服而不是强制手段保证处罚决定的实施,具有一定示范意义。
  四、兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案
  (一)基本案情
  兰州宏光驾驶员培训服务有限公司(以下简称宏光公司)以甘肃永隆文化用品有限公司(以下简称永隆公司)进行违法建设, 对其练车场的正常使用造成影响为由,向其所在街道社区和甘肃省兰州市城关区城市管理行政执法局(以下简称区行政执法局)等多个机关进行举报。但以上机关对其所反映事项均无任何处理。2012年10月,宏光公司将永隆公司违法建设的问题举报至兰州市委信访办,兰州市委信访办将举报材料转至兰州市行政执法局,后兰州市行政执法局又将举报材料转至区行政执法局,但直至宏光公司起诉时止,区行政执法局仍未对该公司的举报作出任何答复,故宏光公司以区行政执法局为被告,向法院提起行政诉讼,要求判令被告履行法定职责。
  (二)裁判结果
  兰州市城关区人民法院在本案一审过程中,被告区行政执法局意识到其不履行职责可能存在败诉风险,遂与原告宏光公司经协调达成一致意见,同意受理原告的举报事项并在其职权范围内进行调查,即依照原告的申请,履行了相应的法定职责。故原告于2013年6月7日向一审法院提交了书面撤诉申请。法院依照《行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第(十)项之规定,裁定准许原告撤回起诉。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:行政诉讼的目的在于化解行政纠纷,在当事人提起诉讼后,有时通过法院审理,行政机关在诉讼期间意识到自身问题而主动纠正,在不损害国家利益和社会公共利益的前提下,当事人主动申请撤诉并经过法院准许,同样可以达到案结事了人和的审判效果。行政不作为案件往往是因行政机关及其工作人员存在“懒政”“惰政”等主观因素或某些客观原因而引发,相比其他类型的行政案件,法律关系较为明确,案件审理难度相对较低,只要行政机关依法履责,当事人之间的症结往往易于化解。实践中,不少案件是原告在向行政机关多次反映、投诉无果后,才选择通过诉讼方式寻求救济,一旦起诉,常常在诉讼期间就使纠纷得以快速解决。这从一个侧面凸显了行政审判这一外部监督机制的重大影响力。法院在查清事实、分清是非的基础上,通过向被告释明法律规定和法律后果,以和解方式化解纠纷,可以使原告诉求在短时间内实现,既解决问题,又不伤“和气”。
  五、张美华等五人诉天水市公安局麦积分局行政不作为赔偿案
  (一)基本案情
  2006年3月3日凌晨3时许,被害人刘伟洲路过甘肃省天水市麦积区桥南伯阳路农行储蓄所门前时,遭到罪犯苏福堂、吴利强、佟彬的拦路抢劫。刘伟洲被刺伤后喊叫求救,个体司机胡某、美容中心经理梁某听到呼救后,先后用手机于4时02分、4时13分、4时20分三次拨打“110” 电话报警,“110”值班人员让给“120”打电话,“120”让给“110”打电话。梁某于4时24分20秒(时长79秒)再次给“110”打电话报警后,“110”值班接警人员于6时23分35秒电话指令桥南派出所出警。此时被害人刘伟洲因失血过多已经死亡。经法医鉴定:被害人刘伟洲系被他人持锐器刺破股动脉,致失血性休克死亡。天水市麦积区人民法院于2007年3月23日作出(2007)麦刑初字第4号刑事判决,认定麦积分局“110”值班民警高某犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。高某上诉后,二审维持原判。
  天水市中级人民法院作出(2006)天刑一初字第24号刑事附带民事判决,判决被告人苏福堂、吴得强、佟彬赔偿刘伟洲相应的死亡赔偿金等。在民事判决执行中,因被告人苏福堂已被执行死刑,无财产可供执行;被告人吴利强、佟彬服刑前靠父母养活,暂无财产可供执行,天水市中级人民法院于2008年6月3日以(2008)天执字第29号民事裁定终结执行。被害人刘伟洲的近亲属张美华、刘宇、刘沛、刘忠议、张凤仙五人于2009年1月16日以公安机关行政不作为为由向天水市公安局麦积分局提出行政赔偿申请,该局作出不予行政赔偿的决定。张美华等五人遂以该局为被告,向法院提起行政赔偿诉讼,请求判令被告赔偿刘伟洲死亡赔偿金和丧葬费498640元,被扶养人生活费26959.95元。
  (二)裁判结果
  天水市麦积区人民法院一审认为,《国家赔偿法》第三十四条第一款第(三)项规定,侵犯公民生命健康权的,赔偿金按照下列规定计算:(三)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。本案天水市公安局麦积分局应当按国家规定支付死亡赔偿金、丧葬费总额的20%份额。故判决:一、由该局按照2008年全国在岗职工年平均工资29229元×20倍×20%的标准,在判决生效之日起十日内给张美华等五人赔偿刘伟洲死亡赔偿金和丧葬费116916元;二、驳回张美华等五人关于要求赔偿被扶养人生活费的诉讼请求。
  一审宣判后,张美华等五人认为判决以20%承担赔偿责任太少、被告天水市公安局麦积分局则认为不应予以赔偿,双方均不服提出上诉。在天水市中级人民法院二审期间,经该院主持调解,双方当事人于2014年4月25日达成调解协议:一、天水市公安局麦积分局在2014年6月10前一次性给张美华、刘宇、刘沛、刘忠议、张凤仙支付刘伟洲死亡赔偿金20万元。二、张美华、刘宇、刘沛、刘忠议、张凤仙放弃要求天水市公安局麦积分局支付被扶养人生活费及刘伟洲丧葬费的诉讼请求。
  (三)典型意义
  本案典型意义在于:明确了公安机关因未及时出警而应承担的相应责任,并通过调解方式妥善化解争议。有权必有责,用权受监督,失职要问责,侵权要赔偿,是把权力关进制度笼子的基本要求。《人民警察法》明确规定,人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。因此,不仅违法实施行政处罚、行政强制等侵权行为可能承担赔偿责任,因不依法履行职责、不及时救助群众,造成人身、财产损害的,同样可能承担赔偿责任。本案中,被害人刘伟洲的不幸死亡系因他人犯罪所导致,但公安机关也存在违法拖延出警、未及时履行保护公民人身安全的义务,应当承担相应的赔偿责任。同时,行政诉讼法规定了行政赔偿案件可以调解,本案二审法院在查明事实、分清责任的基础上,主持达成调解协议并制作了行政赔偿调解书,既维护了法律的权威,也有利于切实保障当事人的合法权益。